שמאות ככלי עזר בתכנון עיר

שמאות ככלי עזר בתכנון עיר*

* תקציר הרצאה שניתנה ביום עיון של אגודת מהנדסי ערים באשקלון
    (10.3.87).


יובל דנוס - שמאי מקרקעין

 

 

כללי - נושאי ההרצאה

 

א.     תפקידיהם של השמאי והשמאות במערכת התכנון.

ב.     הציפיפות של המתכנן מהשמאי ומהשמאות.

ג.     הוראות חוק שקושרות את נושא התכנון עם שמאות ושווי זכות במקרקעין.

ד.     סוגי תכניות מבחינת זכויות משפטיות ותכנוניות.

ה.     דוגמאות של תכנון להמחשת הצורך והכדאיות בהעזרות בתורת השמאות.

ו.     היטל ההשבחה - אמצעי ולא מטרה.

ז.     נושא הפיתוח שלאחר התכנון מהאספקט התכנוני.

 

1.     תפקידיהם של השמאי והשמאות במערכת התכנון      

א.     מתן ביטוי לזכויות משפטיות ולזכויות תכנוניות במקרקעין. זכויות משפטיות כמו: בעלות, חכירה שכירות, דיירות מוגנת, בר רשות ועוד. זכויות תכנוניות מוקנות ע"י תכניות בנין ערים שבתוקף.   

ב.     שמאות מקרקעין היא החוליה המקשרת בין גורמים ומרכיבים שונים, היא החוליה המעבדת ומנתחת את הגורמים הנ"ל, כאשר בסופו של התהליך מתקבלת השומה לשווי הזכויות במקרקעין. הגורמים הם:  
-      נתונים פיזיים וסביבתיים.     
-      זכויות משפטיות. 
-      זכויות תכנוניות. 
-      מחירי שוק.
-      סקר כדאיות.      
-      שיקולי מיסוי.     
ג.     השמאות משמשת כ"מדע עזר" כהגדרת כב' השופט (בדימוס) חיים כהן, וככלי חישוב בידי המתכנן, המבקש לתכנן במינימום פגיעה בזכויות הפרט ובמינימום הוצאה ציבורית.  
חשיבותה בכך שהיא מלווה את התכנון צעד אחר צעד, בוחנת אותו במונחים של זכויות וערכים כספיים ומספקת תשובות לשאלות המתכננים בכל הקשור להחזר זכויות ולכלכליותם של פרוייקטים.


2.     ציפיות המתכנן מהשמאי ומהשמאות

-    מידע על היקף וסוג הזכויות של הבעלים בתכנית.       
-    מידע על שיעור הפרשות קיימות לצורכי ציבור. 
-    הערכות על שווי זכויות קיימות ועל שווי זכויות מתוכננות.  
-    אפשרויות המרת זכויות מייעוד אחד לייעוד אחר.       
-    בדיקת כדאיות, סיכויים וסיכונים בקשר להקמת פרוייקט.   
-    הצעות להחזר זכויות שימנעו הגשת תביעות פיצויים ומימושן.
-    חוות דעת על הצעות תכנון אלטרנטיביות.
-    ליווי שמאי מקצועי בכל שלבי התכנון והדיונים עד לאישור הסופי.
-    התמודדות בתביעות פיצויים המוגשות עקב תכנון.      

כיום אפשר להצביע על שיתוף פעולה הולך וגובר בין המתכנן לבין השמאי, וזאת בגלל המודעות להשלכות התכנון על זכויות הפרט ועל אישור התכנון ומימושו. עקב הרבה מאד פסקי דין בנושאי זכויות במקרקעין, השתרשה ההכרה שיש לקחת בחשבון, במערכת השיקולים התכנוניים גם ובעיקר את האינטרסים הפרטיים כנגד האינטרס הציבורי.
תכנון משקף, בדרך כלל, את צרכי הכלל כשלא אחת הוא מבקש לבוא על חשבון זכויות הפרט.    
כאן באה השמאות ליצור את האיזון בין שני סוגי האינטרסים. סוג התנגשות אחר הוא בין "ייעוד" כתוצאה מתכנון לבין "שימוש" בפועל בעבר ובהווה, דבר שיוצר את המונח המשפטי/תכנוני "שימוש חורג", שגם אליו נדרשת התייחסות שמאית.
למעשה, כבר משלב התכנון המתארי יש מקום להבטיח את הרווחה הציבורית ולעגן אותה בפעולות תכנוניות כאלו שיביאו ל"התנגשות חלקה" בין שני סוגי האינטרסים.       
הייתי מרחיק לכת ואומר שליווי שמאי נחוץ גם בעת עריכת תכניות מתאר מחוזיות, מאחר, ולא פעם, התברר שלשם יישום הוראות תכנית מתאר, נתבעת הוועדה המקומית בתשלומי פיצויים על נזקי תכנון.

 

3.     הוראות חוק שקושרות את נושא התכנון עם שמאות ושווי זכויות

ההוראות בחוק התכנון והבנייה שמחייבות או מבקשות התייחסות שמאית לנושאים תכנוניים:       

 

 א.       לשלב התכנון   
(1)  סעיפים 60 ו- 65 לחוק בדבר "מסמכי סקר הדרושים
     להסברתה" של תכנית.  
     בדרך כלל מסמכי סקר אלה לא כוללים חוות-דעת שמאי, ומן
     הראוי שהבדיקה וההתייחסות השמאית לתכנון המוצע ייעשה
     בד בבד עם התכנון.      
(2)  סעיפים 128-120 לחוק, בכל הקשור לחלוקה חדשה בהסכמה
     וללא הסכמת הבעלים.  
(3)  סעיפים 180-178 לחוק, בכל הקשור לשימוש חורג ולתקופה
     המשוערת שראוי לקבוע לשימוש חורג מסויים.   

 

 ב.       לשלב שלאחר אישור התכנית      
(1)  פרק ח' - בכל הקשור לנושאי הפקעות ושומת פיצויים ראויים.
(2)  פרק ט' - בכל הקשור לתביעות פיצויים בגינן, ירידת ערך של 
     מקרקעין עקב אישור תכנית ושלא בדרך הפקעה.
(3)  התוספת השלישית - בכל הקשור להשבחה הנובעת מאישור
     תכנית, הקלה ושימוש חורג.    

לענין סעיף 197 לחוק (פרק ט') זהו סעיף המעמיד, למעשה, במבחן את התכנון (להוציא חלקות שנקבעו מראש כמיועדות להפקעה).  
כיום קיימת נטייה לעגן בתכנית את התחייבותו של הייזם לשלם פיצויים על נזקי תכנון, דבר המחייב את היזם לשקול לא רק את האינטרסים שלו. מן הראוי לעגן חובה זו בחוק כך שהתביעות תוגשנה אומנם לוועדה המקומית, אך מי שישא בהוצאות התביעה והפיצויים שייפסקו בגינה - יהיה הייזם של התכנית או הבעלים של המקרקעין הפוגעים.
צריך לזכור שמרגע שאושרה תכנית כחוק אין למעשה חזרה ממנה, והתביעות לפי סעיף 197 ממשיכות להתקיים ולהתנהל גם אם הוחזר התכנון הקודם על כנו, דבר המאפשר לוועדה המקומית לגבות בגינו היטל השבחה, שהוא לכל היותר 50% מהפיצויים המלאים.     
עפ"י סעיף 197 אמור השמאי להעריך את הפגיעה בערך המקרקעין מבלי להתייחס למושגי הצדק והסבירות שהם מעניינם של בתי-המשפט ומוסדות התכנון המוסמכים.    

 

4.     סוגי תכניות מבחינת זכויות משפטיות ותכנוניות

אפשר לחלק את התכניות השונות לחמישה סוגים עיקריים מבחינת זכויות משפטיות ותכנוניות, כאשר הסוג הראשון הוא "פשוט וקל" יחסית לתכנון ואילו הסוג האחרון הוא "המסובך והמורכב" מבחינת התכנון.
חמשת הסוגים הם:-  
א.  תכנית על קרקע בבעלות אחת וללא תכנון קודם.
ב.  תכנית על קרקע בבעלות רבים וללא תכנון קודם.
ג.   תכנית על קרקע בבעלות אחת ועם תכנון קודם.  
ד.  תכנית על קרקע בבעלות רבים ועם תכנון קודם. 
ה.  תכנית על קרקע בבעלות רבים, עם תכנון קודם, מבונה ומאוכלסת. 
המכנה המשותף בכל התכניות, לדעתי, שהן דורשות ליווי שמאי בשלב כלשהוא.

5.     דוגמאות של תכנון להמחשת הצורך והכדאיות בהעזרות בתורת השמאות

 

א.     פגיעה והימנעות  מפגיעה בערך יתרת מגרש:    
-      תכנון הרחבת דרך כאשר יתרת המגרש מאבדת אפשרות בניה.
-      מגרשים גדולים עם זכויות יתר שאמורים לקטון ולאבד את
       זכויות היתר המוקנות.  
-      שינוי בצורת מגרשים בכך שלא ניתן לנצלם ניצול יעיל.

 

ב.     חלקים ממגרשים המיועדים להפקעה ושיש בהם בעיות של פינויים, כאשר אפשר וצריך להחיל את הוצאות הפינוי על הבעלים. לצורך כך די בהתייחסות ספציפית בהוראת התכנית.   

 

ג.     חסימת אור, אוויר ונוף ע"י תכנית שכנה.
תביעות בגין אלו הסתיימו לרוב בפשרות לרעת הקופה הציבורית.  
מן הראוי לחייב יזמים לשאת בכל פיצוי שינבע מתכנית פוגעת כזו, וראוי גם לעגן חיוב זה בתחיקה מתאימה.   

 

ד.     מעבר מצפיפות גבוהה לנמוכה ולהיפך אינו כרוך בהכרח בירידת ערך. כנ"ל לגבי שינויי ייעוד. יש לבדוק כל שינוי מתבקש לגופו עפ"י ערכי הקרקע באיזור לסוגי היחידות והיעודים השונים, וע"י כך לבסס את התכנון מבחינת ערכים.    

 

ה.     אפשרויות של הפקת שטחי ציבור במסגרת ה- 40% לצרכי ציבור ומעבר להם, ואפשרויות של ריכוז שטחי ציבור אלה.   

 

ו.     תכניות מורכבות עם שינויי יעוד רבים שיש הכרח בהם, עקב כך שעבר זמן רב מאז אישור התכנית הראשונה, וכיום השתנו התפיסות והדרישות. בתכניות מעין אלו נדרשת מידה רבה של זהירות והתחשבות בזכויות הפרט ובדרישותיו, ולא פעם נדרש התכנון לוותר ולהתאים עצמו למאוויי הבעלים הפרטיים.     

6.     היטל ההשבחה - אמצעי ולא מטרה  

היטל ההשבחה הוא בראש וראשונה אמצעי-עזר בתכנון ולא מטרה בפני עצמה. איני מכיר רשויות מקומיות המתכננות לשם הגברת הגבייה של היטל ההשבחה. זהו מעין תוצר-לוואי של תכנון טוב. 
שיפור תכנון ללא הגדלת זכויות גם הוא נושא להיטל השבחה, ויש מקום להטילו אם שיפור זה אכן משביח את ערך המקרקעין. עיוות הוא, לדעתי, שההיטל צמוד לערכי המקרקעין בעת אישור התכנית. מהנ"ל יוצא שכל שפיתוח המושקע לאורך תקופה, לא מקבל ביטוי בשומת ההשבחה.
לא תמיד הצמדה למדד נמוך משקפת נכון התפתחות מחירי המקרקעין.  בעיתות שפל וסטגנציה יכול עקרון ההצמדה לפגוע בנישום עצמו, וזאת כאשר מחירי המקרקעין הם היסטוריים וקבועים ואילו האינפלציה מביאה ערכים אלה לחוסר ריאליות. לדעתי, ניתן לתקן מעוות זה בחקיקה מתאימה, שהפרש הזכויות אמנם יחושב לתאריך תחילת התכניות, אך שווי המקרקעין, לצורך חישוב שווי הפרש הזכויות, יוערך בערכים ריאליים ליום מימוש הזכויות.       

 

 

7.     נושא הפיתוח שלאחר התכנון, מהאספקט התכנוני     

כאשר סוף-סוף מתאשרת תכנית מורכבת ומסובכת, עומדים הבעלים לפיתחה של הוועדה המקומית ומבקשים לממש זכויותיהם בתכנית ע"י בניה. זו אינה יכולה להיעתר, משום שטרם הוקמה תשתית ראוייה להתחלות בניה, וכך יכול  להידחות ביצועה של תכנית לתקופה בלתי ידועה התלויה בקדימויות ובתקציבי הרשות המקומית.   
כאשר קיים בעלים אחד בתכנית או קבוצת בעלים שהם ייזמים ומשקיעים גם יחד, יכול נושא הפיתוח לבוא על פתרונו בצורת הסכמי פיתוח בין הרשות לייזם/ייזמים שהפיתוח יבוצע על-ידיהם ועל חשבונם, והם יתקזזו עם הרשות בעת הבנייה, ע"י ההיטלים והאגרות שהיה  עליהם לשלם אילמלא ביצעו את התשתית.      

מאחר והבעיה בעיקרה היא מימון ביצוע התשתית ובמקרים של בעלות רבים, מקום שאין ייזם בעל משקל שיכול לקחת על עצמו מימון התשתית, נדרש, לדעתי, פתרון שיהיה כרוך בד בבד עם התכנון ובלבד שיקבל את הגושפנקא החוקית לכך, שעדיין איננה בנמצא. הפתרון המוצע הוא כי בעת התכנון יופרשו מכל בעלים בתכנית זכויות בשווה ערך כזה שיכול לכסות על חלקו בהוצאות התשתית המלאה.   
זכויות אלו המופרשות מהבעלים ירוכזו במגרשים עם זכויות בעלות סחירות גבוהה.
מגרשים אלה ייועדו להירשם כפקדון ע"ש הרשות המקומית לשם הבטחת מימון ביצוע התשתית. עם אישור התכנית תפעל הרשות למימוש/מכירה של מגרשים אלה שתמורתם תהיה, כאמור, קודש לביצוע התשתית.
בפעולה תכנונית מעין זו יהיו הבעלים פטורים מתשלומי האגרות והיטלי הפיתוח בעת הבנייה.  

 

 

8.     סיכום

כל תכנית קטנה כגדולה, פשוטה ומורכבת - דרוש שיהיה לה בסיס כלכלי ואיזון שמאי.    
ליווי שמאי לתכניות נחוץ ודרוש למניעת הצורך בפיצוי על נזקי תכנון, ובמידת הצורך להקטנתו  עד כמה שאפשר. מתפקידו של השמאי לייעץ למתכנן. ככל שייעוץ זה מקיף, ועמוק יותר, כך ייטב לתכנון והציבור ייצא נשכר הן כציבור והן כיחידים.     

 

  

 ....................