חלוקה חדשה (רפרצלציה)

מבוא

 

 

נושא איחוד וחלוקה חדשה מהווה אחד מהענפים החשובים בתחום שמאות המקרקעין.

טבלאות הקצאה ואיזון מהוות חלק מתכניות איחוד וחלוקה חדשה, המהוות אחד מכלי התכנון האורבני החשובים ביותר ובעלי השלכות כלכליות מרחיקות לכת, הן במישור האישי והן במישור המוניציפלי.

בהליך תכנוני זה, מוטל על שמאות המקרקעין תפקיד מרכזי ואחראי ביותר.

אין תמה איפוא, שבגלל השלכותיו הכלכליות המהותיות, אנו מוצאים מדי פעם בפעם שהתהליך כולו, חלקים ממנו או עקרונותיו, נדונים בערכאות השונות.

מסתבר, שחילוקי דעות מקצועיים ונקודות מבט שונות קיימים גם בערכאות, עד לסיומן בבית המשפט העליון.

ברם, עד להכרעת בית המשפט העליון, המחלוקות המקצועיות קיימות, מטבע הדברים, גם אצל העוסקים במלאכת האיחוד והחלוקה החדשה, כגון: המתכננים, השמאים, הרשויות המקומיות, היועצים המשפטיים וכיוצא באלה.

מחלוקות מקצועיות אלו באות לביטוי גם במאמרים רבים בעיתונות המקצועית המשפטית והשמאית ולא ראיתי כמעשי להביאם כולם במסגרת ספר זה.

בחרתי איפוא להביא את הדברים מפי שני שמאים העוסקים רבות בסוג זה של שמאות מקרקעין וזאת מבלי להפחית כהוא זה מעמיתים אחרים שניסיונם וחשיבותם אינם נופלים משני העמיתים כותבי הפרק.

לזכותם של כותבי הפרק ייאמר, כי בכל מקום שבו עשויה להיות דיעה מקצועית שונה, או נסיון מצטבר אחר, הם הדגישו כי הנאמר הינו על דעתם ולפי נסיונם הם.

*חוק התכנון והבניה, התשכ"ה 1965, פרק ג' סימן ז: "חלוקה חדשה".

 

גם אני כשלעצמי איני תמים דעים עם כותבי הפרק בכל דבר וענין, אך מצאתי לנכון לחשוב ולהציג גם השקפות מקצועיות השונות מדעתי.

מכל מקום, הנושא בככללותו עדיין נמצא בשלבי התגבשות ובכאן גם חלק מהענין המרתק שבו.

 

הרעיון שביסוד חלוקה חדשה

 

 

איחוד וחלוקה חדשה הוא מנגנון או אמצעי תכנוני, שהוקנה בחוק התכנון והבניה לרשויות התכנון, על מנת לתכנן ולפתח מחדש חטיבת קרקע, שקיימות בהן חלוקות ישנות ובעלים שונים. לרוב אין כל הבעלים מסכימים לביצוע תכנון חדש וחלוקה חדשה.

חוקי המס, זכות הקניין ותכנון מפורט רגיל אינם מאפשרים העברת זכות במקרקעין מאדם לרעהו ללא תכנון כפוי ואינם מאפשרים לרשות המתכננת להפקיע חלקות בשלמות ללא פיצויים.

הסמכות לבצע איחוד וחלוקה חדשה מאפשרת פתרונות על ידי אכיפת שינויים בתכנון, תוך העתקת זכויות בעלים ממקום למקום ושמירת הזכויות היחסיות, כפי שהיו ערב התכנון החדש.

תכנית לאיחוד וחלוקה חדשה מאחדת את החלקות הקיימות בתחום התכנון: מתכננת מחדש את חטיבת הקרקע, מאפשרת ריכוז שטחי ציבור גדולים שלא בדרך הפקעה, תוך חסכון כספי ציבור וכן מקצה זכויות חדשות יחסית לכל חלקה, תוך שמירת זכויות הקניין והיחסיות.

בבג"ץ 26/70 ראובן וחיה בר נ' שר הפנים, שניתן ביום 2.6.70, קבע כבוד השופט ברנזון, כי:

"לא מזמן דן בית משפט זה בהרחבה בענין עשיית שימוש בכוח זה או אחר על ידי רשות ציבורית על פי חוקים הקיימים זה בצד זה, והחליט שאם אין חוק אחד שולל האפשרות לפעול באותו ענין גם לפי החוק השני, הרי שהברירה בידי הרשות לפעול לפי אותו חוק הנראה לה נוח ומתאים יותר להשגת מטרתה: ראה בג"ץ 171/69 (פנינה פילצר ואח' נ' שר האוצר - פ"ד כד 1, 113). לא כל שכן כאשר שתי האפשרויות מצויות בחוק אחד, רשאית אז הרשות לבחור לעצמה את הדרך המועילה ביותר, מבחינתה להשגת מטרתה.


במקרה שלפנינו, הברירה היא בין הפקעה ותשלום פיצויים לבין בצוע תכנית של חלוקה חדשה, שאינה מצריכה הוצאת כספי ציבור ומפצה את הבעלים בדרך אחרת (על ידי הגדלת מספר הקומות ואחוזי הבניה בכל קומה). אין פלא שרשויות התכנון בחרו בחלופה השניה ואין מניעה שהן תנהגנה כך, ובלבד שתשמרנה זכויותיהם החוקיות של הבעלים".

 

בבג"ץ 483/88 פריימן ואח' נ' שר הפנים ואח'* נקבע כי:

"בפניה של רשות מקומית שתי דרכים לגיטימיות להשגת יעדים הציבוריים בהם היא מעוניינת: דרך ההפקעה ודרך החלוקה מחדש. בדרך של החלוקה מחדש נושאים בנטל בעלי החלקות בתחום תכנית החלוקה, וזהו הכלי העומד לרשות במסגרת סעיף 121 לחוק התכנון והבניה".

 

הגישה בדבר הגנת זכויות הקניין בחוק יסוד: כבוד האדם וחרותו באה לידי ביטוי בפסיקה האחרונה, של בית המשפט המחוזי בה"פ 2121/95**, אך טרם הוכרעה בבית המשפט העליון. גם הגישה הזאת איננה שוללת תכנון במסגרת חלוקה חדשה והקצאת שטחי ציבור במרוכז באופן יעיל, במסגרת 40% ללא פיצוי.

  

*ראה בהמשך סעיף: "תמצית פסיקה הקשורה בנושא חלוקה חדשה לפי סדר כרונולוגי".

**ראה בהמשך סעיף "תמצית פסיקה הקשורה בנושא חלוקה חדשה לפי סדר כרונולוגי".


 הוראות החוק בדבר חלוקה חדשה

  

בפרק ג', סימן ז, סעיף 121 נקבע כי:

"בתכנית מתאר מקומית ובתכנית מפורטת מותר לקבוע גם הוראות

1. בדבר אחוד מגרשים, הן בהסכמת בעליהם והן שלא בהסכמתם. 
2. בדבר חלוקתם של מגרשים בין בעליהם, הן למגרשים בבעלות משותפת והן למגרשים בבעלות נפרדת, הן בהסכמת הבעלים והן שלא בהסכמתם.

 

הוראות סעיף 122 לביצוע חלוקה שלא בהסכמה כחלק מתכנית קובעות:

"חלוקה שלא הושגה עליה הסכמתם של כל הבעלים הנוגעים בדבר, יחולו עליה הוראות מיוחדות אלו:

1. כל מגרש שיוקצה יהיה קרוב ככל האפשר למקום בו היה קודם מגרשו של מקבל ההקצאה.  
2. שוויו של המגרש שיוקצה כאמור ביחס לשוויים של סך כל המגרשים החדשים שנוצרו על ידי החלוקה יהיה, כלל האפשר, כשוויו של המגרש הקודם של מקבל ההקצאה ביחס לשוויים של סך כל המגרשים הקודמים.
3. לא היתה אפשרות לשמור על מלוא היחסיות כאמור, יהיה מקבל ההקצאה ששווי מגרשו החדש נמוך ביחס לשווי של מגרשו הקודם, זכאי לקבל מהועדה המקומית תשלום הפרש, ומקבל ההקצאה ששווי מגרשו החדש גבוה ביחס לשווי של מגרשו הקודם, חיב לשלם לועדה המקומית את ההפרש...".

 

תקנות בנין ערים (מחוז המרכז) (תכנית לחלוקה חדשה או לאיחוד מגרשים) התשי"ט-1958*

 

 

"בתוקף סמכותה לפי סעיף 5 לפקודת בנין ערים, 1936, מתקינה הועדה המחוזית לבניה ולתכנון עיר, מחוז המרכז, תקנות אלו:

 

*לכל מחוז קיימות תקנות נפרדות.

  

•1.     "הגדרות בתקנות אלו:      
תכנית - תכנית בנין ערים לחלוקה חדשה בכאמור בסעיף 20 א' לפקודה או לאיחוד מגרשים כאמור בסעיף 20 ו' לפקודה.   
ועדה מקומית - ועדה לבניה ולתכנון עיר שהוקמה על פי סעיף 6 או 7 לפקודה ושבתחומה נמצא המגרש הכלול בתכנית.      
הועדה המחוזית - הועדה המחוזית לבניה ולתכנון עיר, מחוז המרכז. 
מחלקת מדידות, מודד - כאמור בפקודת המדידות.  
נציג שר הפנים בועדה המחוזית - לרבות אדם שנתמנה על ידי שר הפנים.  
בעל - לרבות אדם המקבל או הזכאי לקבל הכנסה מהמגרשים או שהיה מקבלה אילו המגרשים היו נותנים הכנסה, בין בזכותו הוא ובין כסוכן, כנאמן או כבא כוח, בין שהוא הבעל הרשום ובין שאינו הבעל הרשום וכן שוכר או שוכר משנה ששכר את המגרשים לתקופה שלמעלה מארבע שנים.  

•2.     הגשת תכנית   
תכנית תוגש לועדה המקומית בשמונה העתקים.    

•3.     הכנת תכנית            
תכנית תוכן על רקע של:   
א. מפה שהוצאה על ידי מחלקת המדידות או 
ב. תכנית של מודד.  

•4.     צרופים לתכנית
לתכנית יצורפו שני נסחים מספרי האחוזה של כל מגרש שעליו היא חלה.   

•5.     פרטי תכנית            
בתכנית יפורטו:      
א. שמות בעלי המגרשים - ובמידה שידוע הדבר - גם מענם.    
ב. המספרים שבבעלותן של בעלי המגרשים.  
ג. לוח שטחים שבבעלותם של בעלי מגרשים. 
ד. שוויו של המגרש המקורי ושל המגרש שיוקצה במקומו.      
ה. המספרים המוצעים לחלקות החדשות, שטחן והבעלות עליהן.       
ו. הסכום שישולם לבעל חלקה אם קיבל חלקה ששוייה קטן משווי החלקה הקודמת, או שישולם על ידו אם קיבל חלקה ששווייה גדול משווי החלקה הקודמת.

•6.     פרסום הודעה בעיתון        
לאחר פרסום התכנית לפי סעיף 16 לפקודה, תפרסם הועדה המקומית בשני עיתונים יומיים הנפוצים בתחומה, הודעה שלפיה נמצאת התכנית בדיון בפניה.       

•7.     מסירת הועדה לבעלי מגרשים     
הועדה המקומית תודיע על הגשת התכנית במכתב רשום לבעלי המגרשים ותצרף לה טופס בנוסח שנקבע בתוספת (להלן: טופס).

•8.     פרטי ההודעות 
בהודעות לפי תקנות 6 ו- 7 יפורט מספר הגוש והחלקה של כל מגרש שעליו חלה התכנית.

•9.     מסירת העתק מהודעות      
העתק מכל הודעה כאמור בתקנות 6 ו- 7 יישלח על ידי הועדה המקומית לועדה המחוזית.

•10.     מסירת הטופס (תיקון תשכ"ב)    
בעל מגרש ימלא את הטופס שקיבל וימסרנו לועדה המקומית תוך שלושים יום מיום קבלתו, והיא תעבירנו לועדה המחוזית.

•11.     מסירת העתק התכנית למשרד ספרי האחוזה  

•     א.    על העתק התכנית שיועבר למשרד ספרי האחוזה לפי סעיף 20 ב' לפקודה יחתום נציג שר הפנים בועדה המחוזית ויצורף לו נסח אחד מספרי האחוזה של כל חלקה שעליה חלה התכנית.

•      ב.    על העתק התכנית על תשריטיה שיועבר למשרד ספרי האחוזה לפי סעיף 20 ד' לפקודה יחתום גם נציג שר הפנים בועדה המחוזית ותצורף לו תכנית מדידה לצרכי רישום שאושרה על ידי במחלקת המדידות.      

•12.     שמירת דינים אחרים
האמור בתקנות אלו אינו בא לגרוע מכוחו של כל דיין אחר".


        תוספת - תקנה 7

 

לכבוד,

הועדה המקומית לבניה ולתכנון עיר ................................................

 

הנדון: תכנית לחלוקה חדשה/לאיחוד מגרשים*מס'   .................................

 

אני בעל של חלקה/חלקות          ............         .............                 .............

                                            מס' חלקה          מס' הגוש                   המקום

 

מסכים/אינני מסכים לאישור התכנית הנ"ל המסדירה גם את חלוקתה/חלוקתן שלך החלקה/החלקות שבבעלותי המתוארת/המתוארות להלן:

 

גוש           חלקה              שטח                             חלק בבעלות

 

                                                                                                   בכבוד רב,

                                                                                                 חתימת הבעל

............................

מחק את הטעון מחיקה

 

  

תפקיד השמאי בהליך של חלוקה חדשה

 
ביצוע חלוקה חדשה ללא הסכמה, כפוף להוראות החוק בדבר הערכת שווי כל מגרש בשני מצבי תכנון - מצב קודם ומצב חדש - וקביעת תשלומי איזון בין בעלי המגרשים, במידת הצורך ואם לא הושג איזון בהקצאת המגרשים לבעלי הזכויות השונים.

השמאי מבצע את ההקצאה והאיזון כמלווה וכיועץ למתכננים ואחראי לנושאים הבאים:

•·    להעריך את השווי בשני מצבי התכנון, לקבוע שווי יחסי, לקבוע הקצאה ולקבוע את גובה תשלומי האיזון.

•·    שמירת היחסיות וזכויות הקניין של כל בעלי הקרקע והמשתתפים בחלוקה החדשה.

•·    הקצאת הזכויות החדשות במגרש, שיהיה "קרוב ככל האפשר" לחלקה המקורית של הבעלים.

    

המהות של טבלת הקצאות ולוח איזון ועקרונותיהם

 
על פי הוראות החוק, מדובר בהערכת שווי כל מגרש ומגרש וקביעת היחסיות בין המגרשים בשני מצבי התכנון. כן מדובר על הקצבה או הקצאה של מגרש למקבל ההקצאה.

על פי הוראות התקנות סעיף 5 - פרטי תכנית - יש לפרט שמות בעלים ומענם, ככל שידוע, מספר גוש וחלקה רשומים, לוח שטחים שבבעלות בעלי המגרש, שווי כל מגרש מקורי ומגרש הקצאה, מספרי חלקות חדשות, שטחן, הבעלות שעליהן וסכום תשלומי איזון, אם חל.

הוראות אלו מבוצעות בדרך של טבלת הקצאות כולל לוח איזון. השמאי עורך טבלה ובה מוצגים הפרטים המזהים שלעיל מתוך נסחי רישון המקרקעין, וכן פרטי הזיהוי של המגרשים בתכנית המוצעת. הטבלה כוללת הערכות שווי ושווי יחסי בשני מצבי התכנון וסכומי תשלומי האיזון.

הטבלה מהווה חלק ממסמכי התכנית. זה גם מסמך שנשלח עם אישור התכנית לרשם המקרקעין לרישום החלוקה החדשה.

העקרון בתכנית אחוד וחלוקה חדשה, בהיבט שמאי, הוא קיומם של שני מצבי תכנון שיש להעריכם כל אחד בנפרד.

ההבדל בין שני המצבים הוא, שהמצב הקודם הינו מצב נתון מתוך פנקס רישום המקרקעין (טאבו) ותכניות סטטוטוריות, ואילו המצב התכנוני החדש הוא תוצאה של התכנון החדש במשולב ובהקפדה על שמירת זכויות הקניין(שווי יחסי של ההקצאה ו"קרוב ככל האפשר").

לפיכך, יש לשאוף כי תהליך התכנון האדריכלי והערכות השווי על ידי השמאי בתכנית יהיו תהליכים השזורים זה בזה.

 
הערכת השווי במצב התכנוני הקודם

 

לאחר שהוגדר תחום השטח שלגביו יחול התכנון החדש - תחום הרפרצלציה - יש לבדוק מהו התכנון הקיים והמאושר בכל חלקה וחלקה.

עקרונות ההערכה וכלליה זהים לעקרונות ולכללים של שמאות המקרקעין לעריכת שומה לכל חלקה, בהתייחס למצב התכנוני שחל עליה, ועל פי העקרון הבסיסי של קביעת השווי לפי הניצול הטוב והיעיל ביותר.

החלקה נבדקת מבחינת גודלה, מידותיה, מיקומה ונתוניה הפיזיים, קרבתה לפיתוח, זכויות בניה המוקנות והשימושים המותרים, שיעורי הפקעות בעבר, ציפיות להפקעות בעתיד, מוגבלות, מבנים וכיוצא באלה.

אשר להערכת יעוד חלקה במצב תכנוני קודם, בענין זה נפסק בבג"ץ 483/88*, כי התכנית הקובעת לענין הזכויות בכניסה לרפרצלציה, היא התכנית התקפה ערב התכנית, הקובעת את השטח לרפרצלציה.

נושאים שיש לתת עליהם את הדעת ולהביאם בחשבון בהערכה כזאת:

•·    סוג הבעלות - פרטית, מדינה, עירייה.

•·    דרכים ושטחי ציבור.

•·    מבנים, השקעות, נטיעות.

•·    שעבודים - אלה שאינם הולכים אחרי הבעלים למגרש החדש.

•·    הפרשות קודמות לצרכי ציבור.

•·    הכרזות - קרקע חקלאית, אתר עתיקות.

 

סוג הבעלות

 

לענין טבלאות האיזון וההקצאה, מבחינים בין שלושה סוגי בעלות בקרקע:

•·    קרקע פרטית.

•·    קרקע בבעלות המדינה, קק"ל ורשות הפיתוח (בניהול מינהל מקרקעי ישראל).

•·    קרקע בבעלות רשות מקומית.

בעקרון, הערכת שווי הקרקע מבוצעת לכל סוגי הקרקעות שבבעלות מלאה**

בקרקעות מדינה קיימים או רשומים, לעתים חוכרים או שוכרים בעלי זכויות חכירה או שכירות. זכויות אלו רשומות לעתים רחוקות בנסחי הרישום.

גם אם התייחסות השמאי היא לקרקע בבעלות, יש לנסות ולאתר במינהל, אם קיימות התחייבויות חוזיות של המינהל לחוכרים, ויש לציין זאת בטבלת ההקצאות ובהודעות לבעלים ולבעלי הזכויות בקרקע, על פי תקנה 7 לתקנות בניין ערים***

*ראה בהמשך סעיף: "תמצית פסיקה הקשורה בנושא חלוקה חדשה לפי סדר כרונולוגי".

**לא מן הנמנע, כי קיימות גישות שמאיות שונות בנושא זה, שלפיהן הערכת שווי הקרקע היא על פי היקף הזכויות בה (הערת המחבר - י"א).

***ראה בהמשך סעיף "שעבודים".

 

קרקע בבעלות מדינה או רשות מקומית, אשר חלה לגביה תכנית עם זכויות בניה, מוערכת כקרקע בבעלות פרטית ויוקצו בגינה זכויות כמו לכל קרקע פרטית בתכנית.

 

דרכים ושטחי ציבור

 

 

בהוראות בפרק ג', סימן ז' לחוק, הוגדר בסעיף 120: "מגרש לרבות דרך".

דרכים ושטחי ציבור, יכול שיהיו בבעלות היחיד ויכול שיהיו בבעלות ציבורית.

לצורך חלוקה חדשה, הדרכים ושטחי הציבור נחשבים כמגרשים המחייבים התייחסות מיוחדת.

דרך (מתרוכה)* יכולה להיווצר בשלושה אופנים:

•·    על ידי תכנית והפקעה.

•·    על בסיס הסדדר בגוש, שנעשה ללא תכנון סטטוטורי.

•·    על בסיס ההסדר, שנעשב באמצעות תכנון סטטוטורי.

 

בהתאם לחוק לתיקון דיני הרכישה לצרכי ציבור, התשכ"ד-1964 - סידור זכויות הקניין - כלומר, הסדר הקרקעות - אינו מוגדר כחוק רכישה, ואילו חוק התכנון והבניה מוגדר במפורש כחוק רכישה, ואילו חוק התכנון והבניה מוגדר במפורש כחוק רכישה.

לאור זאת, דרך (מתרוכה) שנוצרה בהסדר, אשר לא נערך על בסיס תכנית, מן הראוי שתוערך בכניסה לרפרצלציה בזכויות דומות לסביבתה ועל פי תכונותיה הפיזיות.

כאשר ההסדר נערך על בסיס תכנית, ניתן להעריך חלקה כזאת לפני הנהגים המקובלים של גזירת השווי כשיעור משווי הסביבה: דרך כדרך, שצ"פ כשצ"פ, ובנייני ציבור כבנייני ציבור**.

אם חלקה כאמור רשומה על שם הרשות המקומית, אשר מקבלת בהקצאה החדשה את כל שטחי הציבור, מן הראוי שלא תקבל ערכי שווי.

 

*הביטוי "מתרוכה" נותר כאחד מהשרידים של תקופת השלטון העות'מאני, כמו גם הביטוי "מושעא" - בעלות משותפת, "טאבו" - פנקס רישום מקרקעין ועוד.

**"נהגים מקובלים" אלה עורערו לאחרונה בפסק דין גדעון פרלמן נ' הועדה המקומית רעננה ואחרים בבית המשפט המחוזי ת.א. 165/97 בפני כב' סגן הנשיא השופט מ' טלגם, שבו שימש המחבר כשמאי מוסכם מטעם בית המשפט. מן הסתם יהיה הכרח לבחון מחדש את "הנהגים המקובלים" ולקבוע נהגים חדשים ומעודכנים (הערת המחבר - י"א).         
        
דרך שהופקעה או נרכשה על ידי רשות מקומית או נרשמה באופן זה על שם המדינה (במקום רשות מקומית) עקב חלוקה מכוח תכנית, אין להעריך את שווייה, שכן הרשות המקומית מקבלת בהקצאה את כל שטחי הציבור בתכנית החדשה מחוץ למסגרת האיזון.

השטחים הללו נקראים בעגה השמאית: "שטחים מתחת לקו"*.

לענין מעמדה של הרשות המקומית, קיימות גם דעות מסתייגות ופסיקה הגורסת, שיש להעריך ללא סייג את כל שטחי הציבור שבידי הרשות המקומית בין שני מצבי התכנון. לחילופין, לפי דעות אחרות, יש להעריך את כל שטחי הציבור העודפים מעל 40% משטח החלקה המקורית.

נושא זה טרם הוכרע בבית המשפט העליון. כלומר, טרם הוכרע אם יש לכלול באיזון הכספי הכולל של התכנית את שטחי הציבור שהרשות המקומית נכנסת עימם לתכנית החלוקה מחדש ואת שווי שטחי הציבור שהיא יוצאת עימה לאחר החלוקה.

הכללה כזאת עלולה לגרום לכך שהרשות תשלם לקרן האיזון תשלומים בגין שטחי ציבור אלה, ולכן לדעתנו, לא התכוון המחוקק.

 

מבנים והשקעות

 

מבנים והשקעות שונות בקרקע, אשר קיימים לעיתים בחלקות המקוריות לפני החלוקה החדשה, יוצרים אילוץ תכנוני. ככלל, רצוי שלא לכלול מבנים קיימים בהליך של חלוקה חדשה עקב מורכבות הנושא.

קיימים מספר מצבים של הימצאות מבנים:

•·    בנין שקיים בחלקה ויכול להישאר בתחום המגרש המוקצה, תוך שינוי או אי שינוי יעוד המגרש שעליו קיים הבנין.

•·    בנין הנמצא במיקום המחייב הריסה, למשל עקב תכנון של דרך.  

 

מאחר שההערכה מתבצעת על פי עקרון הניצול הטוב והיעיל ביותר, יש לבחון את מידת תרומת המבנה ביחס להיקפן של זכויות הבניה:

•·    אם הניצול הטוב והיעיל ביותר של החלקה הוא שתהיה זו קרקע ריקה ופנויה המיועדת למימוש מלוא זכויות הבניה, הרי שמבחינת שווי החלקה, אין לקיומו של המבנה כל תרומה הן במצב התכנוני הקודם והן בתכנית החדשה.

•·    אם הניצול הטוב והיעיל ביותר הינו המבנה הקיים, יש להעריך את החלקה במצב הקודם, כמובן, כולל הערכת שווי המבנה. 

*הכוונה מתחת לקו בטבלת האיזון המפריד בין קבוצת המגרשים הסחירים בבעלות אחרים לבין המגרשים הציבוריים הבלתי סחירים שבבעלות הרשות המקומית - ראה טבלה מס' 4 להלן (הערת המחבר - י"א).

                                               -12-

•·    אם במצב התכנוני החדש מוקצה לבעלים מגרש הכולל את המבנה, תוך שינוי יעוד כמקובל, יש לבחון את מידת תקומת המבנה לזכויות החדשות ולהעריכו בהתאם. 

•·    במידה שבמצב תכנוני חדש הבעלים מקבל מגרש חדש ופנוי במקום אחר ממקום החלקה המקורית והבנין הקיים עתיד להיהרס (כי הוא בנוי למשל, על דרך מתוכננת) מקבל הבעלים שווי זכויות יחסיות בהקצאה החדשה, המבטא את שווי הנכס במיקומו הקודם על פי הניצול היעיל ביותר.   

 

לענין הערכת מבנים המחויבים בהריסה, לדעתנו, אין זה מעניינה של טבלת ההקצאות אם הבנין מוחזק על ידי הבעלים, או נתון בידי דיירים בשכירות חופשית, בשכירות מוגנת או בידי פולשים. המבנה מוערך בכל מקרה בבעלות מלאה.

 

שעבודים

 

בהתאם לסעיף 126 לחוק התכנון והבניה - השפעת חלוקה חדשה על שעבודים - נקבע:

"א.שעבוד שהיה ערב תחילת תוקפה של חלוקה חדשה על אחת החלקות
    שבחלוקה, הולך אחרי בעליה הקודם ויהיה על החלקה או על החלקות
    שהוקצו לו בחלוקה החדשה.     
ב.  היה השעבוד זכות מעבר, זכות שאיבת מים או זכות אחרת כיוצא באלו,
    שאינן נתונות להעברה לחלקה שבמקום האחר, תאר הקרקע כפופה
    לשעבוד גם אחרי החלוקה, אולם מותר לקבוע בתכנית הוראות בדבר
    הפקעת זכויות אלו או שינויין, והוראות חוק זה בדבר הפקעת בעלות או
    פגיעה אחרת בה יחולו על הפקעה או שינוי כאמור בשינויים המחוייבים
    לפי הענין.    
ג.  בסעיף זה 'שעבוד' - משכנתא וכל זכות חפצית שיש בה כדי להגביל את
    הבעלות בקרקעות וכן שכירות, איסור העברה, עיקול או הערה בפנקסי
    המקרקעין".

 

מהבחינה השמאית, כפי שמוגדר לעיל בסעיף ג', השעבוד אחרי הבעלים להקצאה חדשה, בין שזו משכנתא רשומה ובין שאלו זכויות שוכר-חוכר. לפיכך, אין בשעבוד כדי להשפיע על שווי החלקה בכניסה לרפרצלציה ביחס לחלקות האחרות.      

 
כאשר השעבוד הינו זכות שאינה ניתנת להעברה כגון: זכות מעבר, שאיבת מים, באר, הפקעה וכיוצא באלה, יש להתייחס לשעבוד ולהעריכו אם הוא בר השפעה על שווי החלקה.

לדוגמא: הפקעה הרשומה בחלקה בהערת אזהרה, שטרם נרשמה בלשכת רישום המקרקעין באמצעות תכנית לצרכי רישום, יש לבדוק גובה ההפרשות לצרכי ציבור, את שיעור ההפקעה על פי החוק שנבדקו יש להעריך את שווי החלקה.

לענין מבנה בחלקה המיועד להריסה, הבעלים מקבל מגרש פנוי - האם ייחשב בגדר שעבוד שהולך אחרי הבעלים?

כאן מתעוררת השאלה בנושא המיסוי - טענת הפסד תאורטי של פטור לדירת יחיד וטענת תשלום מס רכוש עד לבניה החדשה*.

השאלה, אם יש מקום ואם ניתן בכלל להביא את אלה בחשבון בשווי הזכויות הנכנסות - זוהי סוגיה משפטית בעיקרה, בעלת מגוון טיעונים מנוגדים, שאין בגינה פסיקה מחייבת.

הטוענים בעד, מנמקים זאת באובדן של יתרונות מסוימים, שאמנם קיימים, אבל קשים להערכה.

הטוענים נגד, מביאים את סעיף 126 לחוק, המדבר על שעבוד שהולך אחרי הבעלים של החלקה למגרש החדש, אלא שיש לרשום ולתעד זכות זו כשם שרושמים זיקת הנאה.

 

הפרשות קודמות לצרכי ציבור

 

       

בהערכת שווי החלקות הנכנסות לרפרצלציה יש לבדוק לגבי כל חלקה וחלקה, אם מדובר בחלקה מקורית** או בחלקה שהפרישה בעבר לצרכי ציבור.

לצורך זה יש לבצע שחזור שטחים, כדי לקבוע מהם אחוזי ההפרשות לצרכי ציבור, שכל חלקה וחלקה נתנה בעבר, שחזור השטחים מהווה מרכיבם חשוב בהערכת השווי היחסי של כל חלקה בכניסה לרפרצלציה.

הדיעה המקובלת היא, שהשוק מגבי על שיעורי הפרשות שונים בהתאם. אם השוק בפועל אינו משוכלל דיו, ראוי שהשמאים, כאנשי מקצוע, יהיו ערים לכך ויבטאו את השכלול הזה בהערכתם.

בענין זה מתעוררת לכאורה אי התאמה בין גישת השוק המשוכלל לבין רוח הפסיקות***.

 

* טענה זו נכונה לתקופה שלפני 1.1.00, תאריך בו בוטל מס רכוש.

**"חלקה מקורית - חלקה כפי שהיתה עבר הרכישה הראשונה לפי כל חוק רכישה" - חוק לתיקון דיני הרכישה לצרכי ציבור, התשכ"ד -1964.

***הלכת חממי ופרי הארץ בנושאים של ירידת ערך לפי סעיף 197 לחוק.

 

הנושא מקבל משנה תוקף, בהקשר של הצורך בשחזור שטחים בפסיקתו האחרונה של כב' השופט ד"ר קלינג, בהמר' 2121/95*.

למעשה, נשאלת השאלה, כיצד תוערך חלקה הנמצאת בחטיבת קרקע שאין בה תכנון לשטחי ציבור ראויים ואין בה השוואות מעשיות.

שווי זכויות בניה המוקנות לקרקע מתוקף תכניות בנין עיר תקפות מושפע בדרך כלל מרמת התכנון הקיים. ככל שהחלקות הפרישו פחות לשטחי ציבור, הרי סביבתן היא באיכות תכנונית ירודה, המשפיעה בהכרח על השווי.

לפיכך, בדיקת ההפרשות הקודמות לצרכי ציבור וקביעת מקדם שווי בנושא זה מהווה פתרון לקביעת שוויין היחסי של החלקות בכניסה לרפרצלציה.

 

הכרזות

 

 

•1.     הכרזה על קרקע חקלאית, על פי התוספת הראשונה לחוק  

בהכרזה מעין זו יש כדי להשפיע על שוויים של מקרקעין, גם אם הינו חקלאי וגם אם היעוד שונה, על פי תכנית בנין עיר תקפה.              
ההשפעות הללו קיבלו ביטוי בפסיקה של בית המשפט העליון בג"ץ 529/80 גרצברג נ' הועדה המקומית המרכז ואח', פ"ד לה (2) 491, וכן בבג"ץ פריימן (ראה סעיף "תמצית פסיקה הקשורה בנושא חלוקה חדשה לפי סדר כרונולוגי" להלן).           
לכאורה קיימת סתירה בין הפסיקות שלעיל. ואולם בבג"ץ פריימן הוכרזה חוות דעת שמאי שנמצאה לפני בית המשפט, ואשר קבעה, כי אין במקרה שנדון הבדל בין קרקע מוכרזת ושאינה מוכרזת.         
לדעתנו, יש לבדוק את מידת השפעת ההכרזה על שווי החלקה בכניסה לרפרצלציה.  

•2.     הכרזה על אתר עתיקות      

הכרזה מעין זו עשויה להשפיע על שווי המקרקעין בשני מצבי התכנון.  
הכרזה כזאת רשומה בדרך כלל בנסח הרישום של החלקה, בהשוואה להכרזה על קרקע חקלאית שאינה נרשמת בנסח הרישום.   

 

*ראה בהמשך סעיף: "תמצית פסיקה הקשורה בנושא חלוקה חדשה לפי סדר כרונולוגי". 
 
הפרוגרמה התכנונית במצב תכנוני חדש 

הועדה המקומית, בהתייעצות עם הועדה המחוזית, היא אשר מנחה את מהנדס העיר ואת המתכננים של תכנית כלשהי באשר ליעדיה ולמטרותיה למען התועלת הציבורית שמבקשים להפיק מהתכנית.

הועדה המקומית, בהיותה גוף סטטוטורי מקצועי, שמורכב גם מנציגים נבחרים של הישובים שבמרחב התכנון, אמורה לבטא במגמותיה ורעיונותיה את שאיפות הישוב וייחודיותו, וכן לבטא במידה רבה את שאיפות הבעלים בתחום הקרקע הנדונה.

עם זה, הועדה המחוזית, בהיותה גוף סטטוטורי מקצועי ומרכזי, שהרכבו שונה מועדה מקומית, ראייתו רחבה יותר ומקפת לגבי הצרכים הציבוריים באזור כולו.

על פי רוב, הודעה המחוזית שואבת את הנחיותיה התכנוניות מתכניות מתאר ארציות, מחוזיות ומקומיות, תוך כדי נסיון לגשר בין המגמות של הוועדות המקומיות לבין המגמות של הוועדות הארציות.

בקביעת המדיניות התכנונית של תכנית מסויימת לאחוד וחלוקה חדשה, יש לשמאי אמירה בכל הקשור להרכב הבעלויות בשטח הנתון לתכנון.

לדוגמא: אם השטח כבר מחולק (מפורצל) להרבה מאד חלקות קטנות של חצאי דונם ביעוד קודם של מגורים, ואם מסתמנת מגמה תכנונית של פרוייקטים גדולים לבתי מלון, לבתי אבות ולבתי מסחר, ברור שקיימת התנגשות בין האינטרס הפרטי של בעלי חלקות קטנות, השואפים לבניה למגורים, לבין האינטרס הציבורי ואולי הלאומי להקמת פרוייקטים נרחבים.    

תפקיד השמאי במקרה זה הוא להעיר את תשומת לב חברי הוועדות המוסמכות להתנגשות האינטרסים שעלולה להתהוות ויחד עם הצוותים התכנוניים, לטכס עצה ולמצוא פשרה תכנונית כלשהי בצורת תמהיל של זכויות ויעודים.

 

מכל מקום, בשלב זה של קבלת החלטות על ידי מוסדות התכנון, בדבר המגמות הרצויות והפרוגרמה התכנונית שתוצב למתכנן, אם יאותו מוסדות התכנון להתייעץ עם השמאי לפני קבלת ההחלטות, השפעתו יכולה להיות משמעותית וכבדת משקל.

 

קיימים תחומים רבים אחרים, שהשמאי יכול לתרום בגיבוש החלטות כמו למשל, בנושא היקף הזכויות שיש להחזיר וטיבן.

נושא היקף הזכויות חשוב ביותר כאשר לשטח העומד במסגרת איחוד וחלוקה מחדש, כבר היה תכנון קודם כלשהו, שכלל יעוד וזכויות משלו, אלא שצרכי הזמן ושינויי תפיסות ומגמות תכנוניות, מחייבים שינויים ביעודים ובצורת החלוקה הקיימת.

מובן שבנושא הפשרת קרקע חקלאית, אין ענין של היקף זכויות. במקרה זה התכנון והמגמות יכולים להיות חופשיים מאילוצים שכאלה, פרט למגבלות של בעלויות וחזקה.

חשיבותו של שלב קביעת פרוגרמת התכנון של שטח נתון, מכרעת לגבי המשך תכנונו וחלוקתו של השטח עד לרישומו. חשוב ביותר לשתף את השמאי כבר בשלב זה של קבלת החלטות, כך שהמתכננים ילוו ביעוץ מתמיד, הן לגבי אופן הקצאת הזכויות החדשות והן לגבי מיקום היעודים החדשים.

החיובים והדרישות הרבות שהטיל המחוקק בענין חלוקה חדשה, לפחות מבחינת שמירת שווי יחסי וקרוב ככל האפשר למיקום המקורי של חלקת הבעלים, מחייבים שיתוף פעולה צמוד של מתכנן ושמאי על מנת להשיג את היעדים התכנוניים באמצעות החלוקה החדשה.

בחלוקה חדשה דרושה מידה רבה של גמישות תכנונית.

הגמישות מתבטאת באפשרויות של הקצאת מגרשים וזכויות לבעלים ולחלקות, כך שאפשר יהיה להימנע משותפויות כפויות במגרשים חדשים, ולהימנע מיצירת תשלומי איזון מיותרים, המכבידים על הוועדה המקומית בביצוע התכנית הלכה למעשה.

לדעתנו, יהיה זה משום עוול - בחלוקה חדשה, לתכנן תכנית קשיחה, שתחייב הקצאת מגרשים וזכויות לבעלים ולחלקות בצורה אקראית ושרירותית. תכנית קשיחה, שאינה מתחשבת בהרכב הבעלויות הקיים בשטח ואינה מתחשבת ביעודים ובזכויות הקיימות במידה הראויה, תגרום בהכרח לריבוי התנגדויות.

 

למיטב נסיוננו המצטבר, הליכים אלה של ליווי המתכננים והוועדות הסטטוטוריות בקבלת החלטות לגבי תכנון חדש של חטיבת קרקע מסויימת, עשויים להתמשך. הכל לטובת התכנון והבעלים בתחום התכנית. בשלב הזה ראוי שייבחנו כל ההיבטים הנוגעים לפרט ולכלל, תוך תאום עם הוועדה המחוזית, עד להתגבשות התכנון הרעיוני והעקרוני, הכל בשלב שלפני הערכת המגרשים החדשים והקצאתם לחלקות ולבעלים.

 

שלב זה חיוני ביותר להמשך התכנון וההקצאה, מאחר שבלעדיו, המתכנן עלול ליצור תכנון מיטבי מבחינה תכנונית בלבד, שאין לו כל זיקה או קשר למציאות הקניינית והקרקעית. תכנון כזה עלול ליצור אפשרויות של ירידת ערך המקרקעין, של שותפויות כפויות ושל תשלומי איזון בסכומים ניכרים.


לסיכום פרק זה, חשוב לזכור שההחלטה הסופית בדבר עקרונות התכנון והפרוגרמה התכנונית נתונה בסופו של דבר בידי הגופים הסטטוטוריים. שמאי המקרקעין יכול לתרום רבות לגיבוש פרוגרמה תכנונית, כאשר הוא מייעץ, מכוון ומרתיע.

ההחלטה על פרגורמת התכנון ומהותו נתונה בסופו של דבר, בידי הוועדות הסטטוטוריות.

השמאי אמור לחלק באופן יחסי ושווה את הזכויות החדשות כפי שייקבעו בתכנית.

לשמאי צריך להיות ברור, שהוא יהיה הגורם העיקרי אשר יידרש לעמוד מול ההתנגדויות בענין ההקצאות וההערכות ולהסביר לבעלים, לוועדות וגם לבית המשפט (בעתירות מינהליות) ולוועדות ערר (בתביעות לפיצויים).

 

הערכת השווי במצב התכנוני החדש

 

 

מדובר בהערכת שוויים של המגרשים החדשים שגובשו בהתאם לצרכי ההקצאה לחלקות, בהתאם לתכנון העקרוני ולפרוגרמה התכנונית שדובר עליה קודם לכן.

העקרונות להערכת השווי זהים בתכלית לעקרונות השמאיים המקובלים, שהם אבני היסוד של תורת השמאות.

פסק הדין של בית המשפט העליון בענין איראני* קבע באופן חד משמעי, ולאחר התלבטויות קשות של שמאים שעלו בעקבות פסק דין טור, כי אין בחינת שווי של מקרקעין יכולה להתעלם מהיעוד ומזכויות הבניה של המקרקעין.

מכאן הפתחה ונסללה הדרך מחדש להערכת שוויים של המגרשים החדשים בדרך ובעקרונות שמעריכים כל מגרש אחר.

בבואו להעריך את שווי המגרשים החדשים, חשוב שיהיה בידי השמאי מידע על אודות מחירים ביעודים השונים, מקדמי שווי למרכיבים שונים של הבדל זכויות, הבדלי מיקום, התייחסות לשותפויות במידה שלא ניתן למנוע כאלו בתכנון החדש, וכן התייחסות למבנים קיימים.

 

מידע על אודות מחירים נחוץ כדי לגבש מערכת מחירים תואמת ונכונה ליעודים ולשימושים השונים, שקובע התכנון החדש. המידע  נחוץ גם כדי שיהיה אפשר לשקך נכון את היחסיות של ההקצאה במערכת המחירים.

 


       
*ראה בהמשך סעיף: "הלכת איראני לעומת הלכת טור".       

 
המחירים אמורים לשקף מחירי קרקע זמינה ללא פיתוח. לדעתנו, במקרה של חלוקה חדשה, אין מקום לייחס מקדמי דחייה ליעודים השונים, ויש לראות בכל מגרש מתוכנן חדש, כאילו הוא זמין בעת הפקדת התכנית.

ניתן וראוי להתייחס לגודל המגרש ולהיקף הזכויות בו על פי העקרונות השמאיים המקובלים.

 

מערכת המחירים שנקבעת על ידי השמאי היא בעלת חשיבות עליונה, בייחוד כאשר היעוד הקודם הינו הומוגני: לדוגמא, למגורים בלבד, כאשר התכנון החדש מציע מגוון רב של יעודים, כולל מגורים, יש צורך כמובן להקצות מגרשים מגוונים אלה לבעלים שהיו ביעוד אחיד. מידת החיכוך וההשוואה כאן רבה ודורשת משנה זהירות מצד השמאי.

 

מקדמי שווי לפרמטרים שמאיים שונים, חשובים ומתחייבים מעצם השוני שיכול להיות בין מגרש אחד למשנהו, כשם שהיה שוני בין החלקות השונות מבחינת הבדלי זכויות, הבדל מיקום וצורה, קרבה לפיתוח וכדומה.

חשוב שיידע השמאי מראש, שמגרש מסוים עומד להיות מוקצה בשותפות למספר בעלי חלקות שונים. זאת לשם הקניית זכויות יתר בגין השותפות הכפויה לעומת מצב המפרוז* קרי: בעלת יחיד - במצב הקודם.

 

תיאום והתאמת השווי במצב חדש לזכויות ולשווי במצב קודם הם בעלי חשיבות מכרעת בקידום התכנית לקראת אישורה הסופי. ההערכה הסופית והתיאום הסופי של שווי המגרש החדש, שטחו, ייעודו ורמת הזכויות שיוקנו לו, אמורים להיקבע לאחר מספר "הרצות" של התכנית בין המתכנן לבין השמאי.

 

בסופו של דבר, הנוסחה המחייבת על פי החוק בדבר היחסיות בשווי ההקצאה, חייבת לבוא על פתרונה בכך: סך כל שווי הזכויות במצב חדש מתייחס לסך כל שווי הזכויות במצב קודם, כפי היחס בין שווי המגרש החדש המוקצה לבין מגרשו (חלקתו) של מקבל ההקצאה במצב קודם.

 

השוויון ביחסיות שלעיל הוא צו עליון, ויש צורך ביישומו המלא ובהוכחתו במקרה הצורך.

 

לדעתנו, אין די בהוכחה שהיחסיות נשמרת, וראוי שגם השווי המוחלט יישמר ואף יעלה.

 

*"מפרוז"-ביטוי שנותר גם הוא מתקופת השלטון העות'מאני בארץ, כמו: "מושעא" ומשמעותו: בעלות יחיד (ההיפך ממשועא, שמשמעותו: בעלות במשותף עם אחרים).

 

דובר על כך, שבזמן הכנתו וגיבושו של התכנון העקרוני והפרוגרמה, חייבים להתייחס לאפשרות שהתכנון החדש גם ישביח את הזכויות הקודמות, ולשמור מכל משמר שהתכנון החדש לא יפגע בשווי הקיים של הזכויות.

 

כוחו ועמידותו של כל תכנון חדש, בעיקר בקרקעות שכבר תוכננו בעבר, הוא בכך שנוצרת השבחה ותמריץ לבעלים לקבל את התכנון מחדש מרצון.

 

רשימת הפרמטרים שראויים להתייחסות בהערכת שווי המצב החדש, גם אם אינה מתיימרת להיות מושלמת, מאחר שכל תכנית דורשת התייחסויות כלליות ומיוחדות, היא כלהלן:-

 

•·    יעוד, זכויות בניה צפויות.

•·    מספר קומות ובניה במרתפים.

•·    צורת המגרש, שטחו והפרופורציה במידותיו.

•·    הבינוי שנקבע למגרש.

•·    קרבתו או סמיכותו לשטחים ציבוריים, כמו שטח לבנייני ציבור, שטחים ציבוריים פתוחים, מוסדות ציבור שונים, שמורות טבע ונוף, דרכים ראשיות ומקומיות.

•·    פינתיות ועד כמה היא תורמת לבינוי החדש.

•·    קרבה או ריחוק מפיתוח בהשוואה לחלקה המקורית.

•·    בניה בקיר משותף עם מגרשים אחרים.

•·    אפשרויות נגישות נוחות למגרש.

•·    מידת התאמת הבינוי החדש לשכונה או לעיר (למשל, בינוי של עשרים קומות בשכונה נחשלת).

•·    היקפי הזכויות (כמו למסחר או למשרדים) במרחב תכנון מסוים, שעלולים ליצור עודפי היצע.

•·    עמידה בדרישות לשטחי ציבור מספיקים בשכונה או בתכנית ספציפית.

•·    קרבה למטרדים מובהקים, שגם הוועדה המקומית שותפה בהגדרתם.

•·    טופוגרפיה קשה או נוחה.

 
מלאכת הקצאת המגרשים החדשים

הקצאת מגרשים חדשים נעשית על ידי השמאי בבואו לשמור על יחסיות ההקצאה, על פי העקרון שקבע החוק להקצות מגרש קרוב ככל האפשר למקום מגרשו הקודם של מקבל ההקצאה ושמירת השווי המוחלט של ההקצאה.

אם התכנון נעשה בתיאום מראש בין המתכנן לבין השמאי, אזי שלב זה הוא פשוט יחסית, מאחר שבשלב התכנון המוקדם נקבע כבר מיקום ההקצאה - "קרוב ככל האפשר...וגו'" - ונקבע אף היעוד, שטח המגרש והיקף הזכויות שיוקנו למגרש.

אם התכנון לא נעשה בתיאום מראש עם השמאי, והוא בבחינת "כזה ראה וקדש", אזי כאן דרושה מידה רבה של יוזמה ותחכום מצד השמאי, על מנת ליישם הקצאה של מגרשים שנוצרו, על ידי התכנון, מטעמים תכנוניים בלבד ומבלי שהובאו בחשבון זכויות הקניין, הנמצאות בבסיס המגרשים המתוכננים.

 

תכנון כזה ומידת קשיחותו, מכתיבים בהכרח את אופן ההקצאה ואת צורת טבלת ההקצאות שתופקד.

סביר להניח, שבטבלת איזון והקצאות המשקפת תכנון כאמור, יהיו שותפויות כפויות ותשלומי איזון בסכומים ניכרים, הכל משום שתכנון המגרשים החדשים לא הותאם למידת הזכויות בחלקות במצב קיים.

הקצאת המגרשים החדשים אמורה להיות מופקדת בידי גורם אובייקטיבי וניטרלי. מטבע הדברים, שמאי המקרקעין הוא הגורם הראוי לכך בהיותו שמאי הוועדה המקומית, שכל הערכות השווי, ההתאמות וההקצאות מבוצעות ומונחות על ידו, בתיאום כמעט מלא עם הוועדה המקומית.

אין קבלת ההקצאות על ידי הבעלים מובטחת מראש, והיא עשויה להיתקל בהתנגדות חלק מהבעלים. הבעלים רשאי כמובן להגיש את התנגדותם להקצאה בטענות שונות, הן התנגדות לאופי ההקצאה, ליעוד, להיקף הזכויות, לשווי המוקצה, למיקום ובעצם, ניתן להתנגד לכל נושא שהוא ענין לחלוקה החדשה.

 

נימוקי המתנגדים, יחד עם נימוקי הוועדה המקומית, המתכנן והשמאי נשמעים בפני הגופים הסטטוטוריים והם אלה אשר מחליטים בענין סבירות ההקצאה ועל מידת שמירת היחסיות.

 

הקצאת זכויות במושעא (בשותפות) היא, בדרך כלל, ההחלטה של מדיניות הוועדה המקומית לגבי התכנית, ואין היא מתקבלת על דעת המתכנן והשמאי בלבד.

 
להחלטה מעין זו יש השלכות מרחיקות לכת לכל נושא ההתנגדויות ואישור התכנית, בדרך כלל להחלטה מעין זו נובעת מהצורך האמיתי לשטחי ציבור בקנה מידה נרחב והצורך לצופף את הזכויות למגרשים עתירי זכויות ובניה ולפיכך, עשויים בדרך זו להפוך אזור צמוד קרקע באופיו התכנוני הקודם, לאזור של בניה רוויה גבוהה מאד.

 

לוח האיזון ותשלומי האיזון

 

 

לוח האיזון הינו המאזן הסופי המתקבל, לאחר שהוערך שווי החלקה ונקבע שוויה היחסי של החלקה ביחס לכלל החלקות במצב תכנוני הקודם, ולאחר שהוערך שווי מגרש הקצאה לשווייה היחסי של ההקצאה ביחס להקצאות במצב התכנוני החדש.

במידה שלא ניתן היה לתאם את ההקצאה והתקבלו הפרשי ערכים, תיווצר קרן איזון.

עמודת קרן האיזון שבטבלת ההקצאה והאיזון נחלקת לשתי עמודות משנה כדלקמן:

•·    עמודה "לקבל" (במטבע שנבחרה).

•·    עמודה "לשלם" (במטבע שנבחרה).

 

חלק זה של הטבלה מתחייב כולו מהוראות החוק והוא אמור לאזן בין שווי הזכויות הנכנסות לבין שווי הזכויות שהתקבלו מהחלוקה החדשה בעקבות ההקצאה.

שווי הזכויות המגיעות מתקבל על ידי מכפלת השווי היחסי במצב קודם (פרטי החלקות הרשומות) בסך הכל שווי המגרשים החדשים בתכנית.

תשלומי איזון בסכומים גדולים יחסית עלולים לחול כאשר התכנון הוא קשיח ואינו מתואם עם השמאי.

במקרה זה יחולו על ביצוע התשלומים מיסי מקרקעין כמו: מס שבח (על מקבל התשלום - כמי שמכר זכות במקרקעין) ומס רכישה (על משלם התשלום - כמי שרכש זכות במקרקעין).

על כן, רצוי מאד, מכל הבחינות, להימנע ככל שניתן וככל האפשר, מעריכת טבלת הקצאות שבצידה תשלומי איזון בסכומים משמעותיים.

לענין זה ראוי לציין את סעיף 65 לחוק מס שבח מקרקעין, שקובע:

"פטור בהחלפות מסויימות - החלפת מקרקעין בשל צו רשות מוסמכת שניתן על פי כל דין, כשלא שולם גם סכום הפרש בכסף או בשווה כסף - תהיה פטורה ממס: שולם סכום הפרש כאמור - יראו את המוכר לענין חישוב השבח והמס כמוכר חלק יחסי מהזכות במקרקעין שנתן, שהוא ביחס שבין ההפרש האמור לבין כל התמורה שקיבל בעד הזכות במקרקעין שנתן".


רשויות מס שבח מפרשות ביצוע תכנית חלוקה חדשה ללא הסכמת הבעלים, הכוללת טבלת הקצאות ואיזון, ללא תשלומי איזון, הערוכה על ידי שמאי מקרקעין, כפטורה ממיסוי על פי סעיף זה.

 

טבלת הקצאות ולוח איזון:-

 

מרחב תכנון מקומי:             

טבלת שומה, הקצאות ואיזון מצורפת לתכנית מס':             

  

 
הלכת "איראני" לעומת הלכת "טור"

  

הלכת טור התקיימה מסוף שנות השבעים ועד שנת 1992, עד שבוטלה על ידי הלכת איראני.

תחילתה של פרשת טור היה בהגשת "אבעיה" על ידי שני בוררים לבית המשפא המחוזי בתל אביב 6819/77. לאחר מכן ניתן פסק דין בבית המשפט המחוזי על ידי כב' הנשיא דאש מ' קנת. על כך הוגש ערעור אזרחי: ע"א 186/78, שההחלטה עליו ניתנה ביום 8.1.80 בבית המשפט העליון. לאחר דיון נוסף 4/80 ניתנה הפסיקה הסופית ביום 19.8.80.

רוח הפסיקה היתה, שיש להפריד בין החלוקה החדשה לבין שינוי הייעוד. החלוקה החדשה היא ענין שבין אדם לחברו, שבו מופעל מנגנון תשלומי איזון לשם איזון ביניהם. שינוי היעוד הוא ענין שבין אדם לרשות המקומית, שבו מופעל מנגנון מס ההשבחה.

למעלה מעשור שנים שררו מחלוקות בקרב ציבור השמאים וניטשו ויכוחים מקצועיים בדבר אופן עריכת טבלת ההקצאות ואיזון. אסכולה אחת דגלה בהפרדה מוחלטת בין החלוקה החדשה ושינוי היעוד. לדעתה, החלוקה והאיזון בין הבעלים צריכים להיות על בסיס שטחים ואופיים בלבד. אסכולה אחרת דגלה בשילוב שני ההליכים, דהיינו - חלוקה חדשה, תוך מתן ביטוי לשווי הנובע גם משינויי היעוד של המגרשים.

במשך שנים אלו אושרו תכניות רבות בשיטה המשולבת - חלוקה חדשה תוך שינויי יעוד - כאשר המתנגדים הביאו את הפסיקה הקיימת כתמיכה לעמדתם.

רשויות התכנון המוסמכות קיבלו לרוב את העמדה התומכת בישלוב ההליכים והתכניות הרבות, אשר אושרו כאמור בשיטה משולבת.

בתחילת שנות התשעים הוגשו שתי עתירות לבג"ץ על ידי שתי קבוצות עותרים נגד שר הפנים ואחרים. ב- 15.9.92 ניתן פבק דין איראני בהרכב של חמישה שופטים בבית המשפט העליון, בקביעה פה אחד.

לפי פסק דין זה, נהפכה הלכת טור על פיה, וכבוד בית המשפט הודה בפה מלא בטעות שנפלה תחת ידיו בפסק דין טור.

זו אולי אחת הפעמים המעטות בהיסטוריה המשפטית במדינת ישראל, שבה
מודה בית המשפט העליון בטעות שנפלה בפסק דין קודם וחוזר בו מהלכה קודמת שניתנה באותו ענין.

תמציתו של פסק הדין היא, שאין מקום לבצע חלוקה חדשה בהתבסס על שווי מגרש במצב קודם וחדש, מבלי להתייחס ליעוד ולשנוי היעוד הנובע מהתכנון החדש. עו דיוצא מפסק הדין, כי יש ליישם את הנוסחה שהותוותה בסעיף 122 לחוק תוך שילוב החלוקה החדשה עם שינוי היעוד.

 

בפסיקה זו של בית המשפט העליון אושרו מחדש העקרונות המנחים לביצוע חלוקה חדשה*.

 

תמצית פסיקה הקשורה בנושא חלוקה חדשה לפי סדר כרונולוגי

 

 

מצאנו לנכון להציג מספר פסקי דין בנושא הנדון לפי סדר כרונולוגי ולא לפי סדר נושאים, מאחר שבפסק דין יכולים להיות נדונים ומוכרעים כמה נושאי מחלוקת.

מטרת תמצית זו היא להביא לפני הקורא מידע תמציתי וראשוני על פסק הדין, כך שמכאן והלאה יוכל להשיג את פסק הדין ולהתעמק בו כראות עיניו.

בנוסף על כך, אין תמצית זו של פסיקה מתיימרת להכיל את כל הפסיקה, וכל מי שקרוב לנושא מקרקעין יכול למצוא פסקי דין נוספים העוסקים בסוגיה הנדונה.

 

•א.     בבג"ץ 26/70 מיום 2.6.70 (בר נ' שר הפנים ואח') פ"ד כ"ד (1) 645, נקבע כי אין מניעה שרשויות התכנון יעדיפו לבצע תכנית של חלוקה חדשה, שאינה מצריכה הוצאת כספי ציבור ומפצה את הבעלים על ידי הגדלת אחוזי הבניה, על פני הפקעה ותשלום פיצויים, ובלבד שתישמרנה זכויותיהם החוקיות של הבעלים.   

•ב.     ת"א 6819/77 מיום 31.10.77 בבית המשפט המחוזי בתל אביב (טור נ' הועדה המקומית רמת השרון): ע"א 186/78 מיום 8.1.80 (טור נ' הועדה המקומית), דיון נוסף 4/80 מיום 19.8.80 (טור נ' הועדה המקומית) - כל שלושת פסקי הדין עוסקים בפרשת טור, שהרחבנו את הדיבור עליה לעיל.     

•ג.     ת"א 3274/87 מיום 21.5.89 בבית המשפט המחוזי בתל אביב (סלח דאבורה נ' המועצה המקומית רמת השרון). פסק הדין דן בעניינים שונים הקשורים למהות הרפרצלציה כולל הפקעות עבר.           

•ד.     בג"ץ 483/88 מיום 27.3.90 (פריימן ואח' נ' שר הפנים ואח') פ"ד מ"ד (2) 462. פסק הדין בעצם השימוש במנגנון החלוקה החדשה על ידי הרשות המקומות וכן על משמעות ההכרזה על קרקע חקלאית והשלכותיה לחלוקה חדשה.     

 

 

 

*מאמרים רבים נכתבו בביטאון השמאיים "מקרקעין וערכם" על הסוגיות הללו וקריאתם מומלצת מפאת האקטואליה שבהם.

  

 •ה.     ע"א 218/91 מיום 12.5.92 (ולנסקי נ' הועדה המקומית חיפה), פ"מ תשנ"ג חלק (1). פסק דין זה קבע כי יש לקבוע את השווי היחסי ואת תשלומי האיזון ליום מתן התוקף לתכנית וכי על תשלומי האיזון יחול חוק הרשויות המקומיות (ריבית והפרשי הצמדה על תשלום חובה).   

•ו.     בג"ץ 4914/91 ובג"ץ 5063/91 מיום 15.9.93 (איראני ואח' נ' שר הפנים), פ"ד מ"ו (4) 749. על פסק דין זה הורחב הדיבור לעיל.     

•ז.     עתירה מינהלית 1405/96 מיום 18.2.97, בבית המשפט המחוזי בתל אביב (אילנות הקריה נ' הוועדה המקומית חולון ואח'). פסק הדין של כבוד השופט מודריק קובע, כי שנויים בטבלת האיזון, שנערכו בזכויות של שני בעלים בתכנית חלוקה חדשה, ולא היתה כל נגיעה לשאר הבעלים בתכנית, אין בהם כדי לפגוע באיזון הכולל של התכנית. 

•ח.     ה"פ 1738/95 מיום 13.3.97 בבית המשפט המחוזי בתל אביב (רום נ' הוועדה לבניה למגורים ואח'). בפסק דין זה דחה כבוד השופט ד"ר קלינג את הבקשה לעדכון טבלאות איזון, מאחר שהדבר עלול לגרום למעגל קסמים, כאשר המערער יכול להביא טענותיו במסגרת תביעה כספית של פי סעיף 122 או 197 לחוק.   

•ט.     עתירה מנהלית 807/96 מיום 8.4.97 בבית המשפט המחוזי בתל אביב (הרטבי נ' הוועדה המקומית נתניה ואח'). כבוד השופט גורן דחה את טענות העותרים בדבר פגיעה בקניין עקב החלוקה החדשה ובדבר השימוש שעשתה ועדת התכנון בכלי של חלוקה חדשה ובדבר הטענה על קיפוחם במסגרת התכנית לעומת בעלי מקרקעין אחרים. כמו כן, נקבע כי יש לבצע התאמה של תשלומי האיזון לשווי היחסי של החלקות בעקבות החלוקה החדשה, לפי מועד אישור התכנית. פסיקה זו נמצאת כיום בערעור בבית המשפט העליון.

•י.     עתירה מנהלית 60/97 א' מיום 1.1.98 בבית המשפט המחוזי תל אביב (אפרת דיבון נ' הועעדה המקומית נתניה). כבוד השופט גורן דחה בקשה לעדכון טבלאות איזון בתכנית שאין עימה תשלומי איזון. 

 

•יא.     ע"א 2665/96 מיום 6.9.98 (חב' החשמל נ' הוועדה המקומית חיפה). פסק הדין מצדד בעדכון תשלומי האיזון לפי מקדם עדכון או מדד כלשהו.     

•יב.     ה"פ 2121/95 מיום 29.3.99 בבית המשפט המחוזי בתל אביב (חב' מסיקה ברוך נ' הוועדה המקומית נתניה ואח'). כבוש השופט ד"ר קלינג קבע, כי בהליך של חלוקה חדשה אין הרשות רשאית להפקיע למעלה מ- 40% ללא פיצוי, בייחוד לאור חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. הפסיקה הזאת נוגדת פסיקה קודמת של אותו בית משפט, שניתנה בעתירה מינהלית 807/96 שאוזכרה לעיל.

 

  

....................